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国土部解读“全民所有自然资源资产使用制度改革意见”
本文摘要:前几天,《关于全国人民自然资源资产有偿用于制度改革的指导意见》(以下全称意见)已经在国务院发表实施。

前几天,《关于全国人民自然资源资产有偿用于制度改革的指导意见》(以下全称意见)已经在国务院发表实施。《意见》具体了全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务和实施途径。围绕这些内容,国土资源部的监视和监视司的负责人理解了意见。

一、全国人民所有自然资源资产的有偿使用没有什么引人注目的问题?改革开放以来,我国全民所有自然资源资产有偿用于制度的逐步创建和完善,在提高自然资源维护和合理利用、确保所有者权益方面发挥了巨大作用,但与经济社会发展和生态文明建设不符的关注问题并不存在。一是资源维护不严格。由于所有权人不能,不受经济利益的驱动,在自然资源管理中重新开发、重新维护、资源维护制度不能实施,资源利用整体粗暴的现象在一些地区普遍存在,中国自然生态环境的破坏相当严重。二是产权人不能做。

我国全民自然资源资产所有权主体代表缺乏具体法律规定,规定所有权应由国务院代理,但明确如何代理不具体,导致所有者权益不实施。三是使用权利体系不完善。国有农用地等部分全民所有自然资源使用权的基础缺陷,海域使用权等部分有数的使用权不是原始的,有利于体现资源价值,也有利于维护产权主体的产权。四是充分发挥市场决定性。

不受产权人不行、权益体系不完善、功能不原始等影响,我国自然资源市场化配置比例高,市场配置资源的决定性尚未充分发挥。五是有偿用于进展失衡。

国有建设用地、矿产、水、海域岛已经建立了比较完善的有偿用于制度,国有农用地和未使用地、国有森林、国有草原等资源的有偿用于制度还没有建立,全国人民的自然资源资产的有偿用于制度的双轨制度,有利于国家所有者权益的维护。六是监督机制不完善。中央部门之间、中央和地方之间没有构成综合监督机制,一些领域仍然没有法律依赖、执法不严格、违法不调查等现象,影响有偿用于政策实施和目标构建。中央《生态文明体制改革总体方案》明确提出,要完善全国人民的自然资源资产有偿用于制度,并将制订实施指导意见列入最重要的改革任务。

意见的实施,在提高自然资源的维护和合理利用、确保国家所有者和使用者的合法权益、巩固生态文明制度的基础、缓和美丽的中国建设等方面发挥最重要的作用。二、前进全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的总体思路是什么?意见扎根于经济社会发展和生态文明建设的全局,考虑到各种自然资源资产的特殊性,考虑到资源之间的普遍性和规律性,坚决综合责任和分类改革协商,改革的整体构想以维护优先、合理利用为导向。《意见》极力实行资源维护保养、资源节约的基本国策,全篇秉持生态文明理念,以维护保养和合理利用拒绝作为有偿用途的核心拒绝,以确保业主和用人单位的合法权益为主线,以解决问题引人注目的问题为构建改革目标的突破,这种导向不仅反映在改革的指导思想和整体拒绝中,而且在分类自然资源有偿用于制度改革任务中旗帜鲜明地提出明确拒绝,以提高自然资源维护和研发相互统一。

二是以用途管制、依法管理为前提。这是维护自然生态空间最重要的手段,也是发达国家自然资源管理的通行做法。

资源不是无条件的,资源开发不是无限制的。《意见》特别强调,自然资源开发利用必须符合规划用途的管制,必须符合准入条件和标准,必须遵守维护和节约利用资源的法定义务,以免无序开发利用自然资源。

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三是以明确的产权、非常丰富的功能为基础。这是保证自然资源有效维护、显示资产价值、时间流畅、确保权益的最重要前提。只有产权清晰,才能构成心态维护和节约资源的内生动力,才能有效确保业主的权益。

只有当功能非常丰富和完善时,才能构建资源有偿(时间)的顺利。《意见》将完善的使用权体系作为重点内容,明确提出设立国有农地使用权和无居民岛使用权等,以有偿方式依法获得的使用权可以转让、租赁、价格出资(大股东)、贷款等,为确保所有者权益得到有力的支持,为自然资源的有偿使用和时间奠定了坚实的基础。四是重点关注市场配置、完善规则。党的十八届三中全会认为,要充分发挥市场配置资源的决定性,提高资源配置的效率和公平性。

自然资源具有经济、生态多属性,在有偿用于和维护中,必须充分发挥市场配置的决定性,更好地发挥政府。《意见》明确提出,具体有偿用于的准入条件、方式和流程,要求竞价转让,规范协议转让,即竞价转让是原则,协议转让是一个例子,同时特别强调完善价格评估方法和管理制度,完善信息公开发布和服务制度,并在分类资源有偿用于改革任务中,明确提出明确的拒绝和措施,体现公开发表、公平、公正、竞争筛选的拒绝,以更好地适应环境我国市场经济体制改革。五是积极开展试验,完善法治。全民所有自然资源资产有偿用于制度改革涉及到根本利益调整,为了防止不确定因素对改革产生负面影响,必须通过试验和修理法逐实施。

《意见》认为,对矿权转让、国有森林资源等可玩性较大、风险较低的部分改革积极开展涉及试点,通过改革试点推广涉及法律法规修改,同时以完善权益体系和有偿用于规则为重点,前进完善土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等全民所有自然资源资产有偿用于制度改革的法律法规体系,以期更加稳健有效地前进有偿用于制度改革。六是确保创造性方式、强化监督。完善的监督制度是有偿实施制度落地最重要的确保。意见拒绝,加强相关部门之间的,通过创造性监督方式,建立健全市场主体信用评价、责任追究责任等监督机制,加强有偿用于动态有效监督,保证有偿用于各项措施落实。

总而言之,通过推进改革,力争到2020年,基本建立产权清晰、功能非常丰富、规则完善、监管有效、权益实施的全民自然资源资产有偿用于制度,使全民自然资源资产使用权利体系更加完善,市场配置资源决定性与政府服务监督充分发挥,业主和使用者权益贯彻确保,自然资源维护和合理利用水平明显提高,自然资源开发利用和维护的生态、经济和社会效益建立有机统一。三、土地、水、矿产、森林、草原、海域岛等6种国有自然资源资产有偿用于制度改革的主要内容是什么?针对土地、水、矿产、森林、草原、海域岛等六类国有自然资源资产有偿使用的现状、特点和不存在的主要问题,《意见》分类明确提出了不同的改革拒绝和措施。

一是完善国有土地有偿用于制度。中国国有土地有偿用于1980年后期开始的国有建设用地,现在制定了比较系统原始的国有建设用地有偿用于制度,有效确保了国家所有者的权益。

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但是,国有建设用地的分配范围很长,国有农业用地的有偿用途没有国家水平的明确规定,国有农业用地的使用权概念和权利体系没有法律依据等问题。因此,《意见》明确提出,在全面落实规划土地功能分区和维护利用拒绝的前提下,坚决增加库存,扩大范围,官僚主义赋予多线,将有偿扩大到公共服务领域,政府和社会资本合作的建设项目和国有农用地,明确国有农用地的使用权及其权能,进一步强调土地资产权益二是完善水资源有偿用于制度。我国水资源有偿用于1970年代初开始的地方实践,现在可行性建立水资源有偿用于制度,对需要取河、湖、地下水资源的公司和个人征税水资源的报酬,2015年全国征税总额约为196亿元,最重要的是构筑所有者权益,确保水资源的可持续利用。

但是,随着中国经济社会的发展,目前的水资源报酬征税标准整体上很高,没有体现水资源的价值和不足程度,没有超计划和超额定额水资源累计缴纳水资源报酬制度的实施等问题。因此,《意见》明确提出,在理解实施最严格的水资源管理制度、实施水资源管理三条红线、节约水资源利用和维护的前提下,完善水资源报酬差异化征税标准和管理制度,进行水资源税改革试验,积极开展水资源交易,有助于表现水资源价值和不足程度,提高水资源利用效率和效益。三是完善矿产资源有偿用于制度。

我国矿产资源有偿用于从1990年代初开始,现在将有偿获得与有偿铁矿结合的矿产资源有偿用于制度,向矿产资源调查开发人员支付探矿权采矿权价格、探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、资源税等,2015年征收矿产资源税总额为2065亿元,有效实施了国家所有者权益。但是,矿产资源税缺乏整体设计、定位不正确、功能不明确、矿产权利使用费调整机制不合理、矿产权利转让没有充分发挥市场决定性,矿产权利转让审查权限和中央简政权利拒绝不适应环境等问题也不存在。

因此,《意见》明确提出,在加强矿产资源维护的前提下,完善矿产权有偿转让制度、矿产权有偿闲置制度和矿产资源税制度,建立矿产资源权益金制度,完善矿产权等级分类转让制度,合理区分各级国土资源主管部门的矿产权转让审查权限,不利于提高矿产权市场转让比重,整理各种税收关系,提高矿产业可持续发展。四是建立国有森林资源有偿用于制度。我国森林资源有偿用于《物权法》和1998年修改的《森林法》有实质性的规定,但目前国有森林资源基本以使用权方式转移到国有林场等部门管理和使用,没有制定确实意义上的有偿用于制度。

长期以来,国有森林资源有偿用于制度规定和法律文件不足,现实中国有森林资源自发无序时间、森林资源旅游开发不规范等现象不存在,国家所有者权益受损。因此,《意见》明确提出确认国有森林资源资产有偿使用的范围、期限、条件、程序和方式,规范有偿使用和时间,反对以租赁、许可经营等方式发展森林旅行。五是建立国有草原资源有偿用于制度。

我国草原资源有偿用于《物权法》中只有实质性规定,但目前国有草原资源有偿用于制度尚未建立,实际管理中权属定义不明,有偿用于法律制度缺陷,国有草原时间不规范等问题不存在。因此,《意见》明确提出,在严格维护草原生态、完善基本草原维护制度的前提下,将涉及升级国有机构的国有草原和时间转移到农民集团以外的国有草原,探索实施有偿用途,有助于提高草原生态环境,切实实行国家所有者的权益。

六是完善海域岛屿有偿用于制度。中国海域有偿用于1990年代初,2002年颁布的《海域用于管理法》建立了海域有偿用于制度,海域用户征税海域用于黄金,《海域用于管理法》实施以来,中国总征税海域用于黄金820亿元以上,有效确保了海域资源所有者的权益。但是,海域使用权不原始,市场化程度低,价格构成机制不完善等问题也不存在。因此,《意见》明确提出,在严格海洋生态维护的前提下,完善海域使用权转让、抵押、租赁、价格出资(大股东)等功能,逐渐提高经营性海洋市场化转让比例,建立海域用于金征税标准的动态调整机制。

我国无居民岛屿有偿用于2010年发布实施的《岛屿保护法》,目前可行性建立无居民岛屿有偿用于制度,开发利用者征税无居民岛屿用于金钱,《岛屿保护法》实施以来,我国总征税无居民岛屿用于金钱约5亿元,大力发挥了确保国家所有者权益、增进岛屿资源的维护。但是,没有居民岛的缺陷权利基础、市场化程度低、没有居民岛的使用权转让最低价格标准不合理等问题。因此,《意见》明确提出,在采取严格的生态保护措施的前提下,具体无居民岛有偿使用的范围、条件、程序和权利体系,建立无居民岛的使用权和完善其功能,逐渐扩大市场化转让范围。

通过完善以上海岛有偿用于制度,有助于提高海岛资源的有效维护和可持续利用,确保国家海洋生态安全性和海洋权益。四、如何推进全民自然资源资产有偿用于制度改革落地执行?全国人民的所有自然资源资产都有偿用于制度改革,综合性、系统性强,必须通过领域实施方案和试点实施意见的各项改革任务。一是对已经实施的实施方案,如不断扩大国有土地有偿用于范围的意见、矿业权转让制度改革方案、海域、无居民岛有偿用于的意见,加强与本意见的交流协商,保证与改革整体拒绝一致。二是对水资源、国有森林资源、国有草原资源等尚未实施改革文件,提前制定明确的实施方案,保证专业改革任务落地实施。

三是为了加强改革的整体性、系统性和协同性,意见明确提出专门部署和协商前进涉及试验,试验尽量与中央相关改革相结合,部署在国家生态文中。明试验区,完善国家自然资源资产管理体制试验区和其他具备条件的区域,加强试验指导,及时总结,推进法律法规的立即废除。

四是有偿用于制度改革是一项系统工程,涉及多个部门,《意见》明确提出,国土资源部共同建立部际协商机制,加强专业协商和实施,与有关部门及时研究改革中经常发生的新情况、新问题,构成推进改革。


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